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平等權視角探析男女同齡退休可行方案

時間:2019-07-27 來源:黑河學刊 作者:張文睿 本文字數:6782字

  摘    要: 退休權是憲法確認的公民基本權利, 但我國現行的法定退休年齡因性別差異而作區分, 這與憲法平等權的要求不符。近年來, “同齡退休”的呼聲在全社會日漸響亮。黨的十八屆五中全會提出了“出臺漸進式延遲退休年齡政策”, 為實現同齡退休提供了契機。故在肯定男女同齡退休可行的基礎上, 借鑒域外退休制度的有益經驗, 提出符合國情的同齡退休可行方案。

  關鍵詞: 退休權; 平等權; 性別平等; 同齡退休;

  一、問題的提出

  退休, 是關乎國計民生的大事。《憲法》高度重視公民退休權的保障, 在第44條確立了我國的退休制度。雖然該條僅將企事業組織與國家機關工作人員列為退休主體, 但學界普遍認為退休權作為憲法保障的公民基本權利, 其權利主體本應涵蓋所有的勞動者, 并且權利主體享有的權利內容應具有平等性。[1]法律理應依據社會的變遷作相應完善, 而有關退休這一基本權利的法律更不例外。關于現行退休制度如何完善的討論源源不斷, 而其中爭議最多的便是男女同齡退休問題, 這涉及如何解決退休制度與憲法平等權的沖突問題。

  現行《憲法》第33條第2款確立了公民的一般平等權, 其內涵包括同種情況同種對待、不同情況區別對待、合理的差別對待以及禁止歧視, 第48條規定了作為特別平等權的男女平等權雖說以男性標準作為參照的表述方式如今值得商榷與反思, 但所體現的男女平等要求顯而易見。

  盡管憲法對男女平等權進行了強調, 但諸多細化退休制度的下位法仍然針對性別差異對男女法定退休年齡做了“區別對待”。目前的法定退休年齡以《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》與《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》 (國發[1978]104號) 中的規定為準, 即“男年滿60周歲、女干部年滿55周歲 (女工人年滿50周歲) ”。女性比男性早5-10年退休的規定在當時是權衡男女家庭負擔、生理結構、平均壽命、教育程度等多方面因素后妥協的結果, 以保障男女在退休領域的實質平等。

  但形式上的不平等注定引來“性別歧視”的質疑, 呼吁“同齡退休”的聲音必然響起。2002年2月19日, 高亞森向江蘇省政協八屆五次會議提交了《關于男女同齡退休的建議》的提案, 發出了“同齡退休”的第一聲吶喊;此后于2005年又發生了“退休平等權第一案”, 周香華先后向相關部門提出仲裁申請與訴訟請求, 理由是中國建設銀行平頂山支行“屬于退休歧視、違反憲法“。[2]盡管最終她的訴求沒有得到法院支持, 但再度引起了全社會廣泛對于男女差齡退休是否公平的審視。

  2015年黨的十八屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》 (下稱“十三五規劃”) , 其中明確提出要“出臺漸進式延遲退休年齡政策”, 2017年10月的中共十九大報告中又強調了“堅持男女平等基本國策”, 解決退休年齡與平等權沖突的珍貴契機已經出現。但原定于2017年推出的退休方案仍未面世, 可見改革依舊存在一定阻力且方案的設計存在難度, 故本文試圖提出男女同齡退休的可行方案供改革參考。

  二、相關的理論爭鳴

  自上個世紀九十年代起, 退休年齡存在的問題就初露端倪, 不少人士對制度設計有所質疑。進入二十一世紀后, 女性意識進一步覺醒, 因退休產生了大量性別歧視糾紛, 引起了學者對是否應當實施同齡退休的討論。

平等權視角探析男女同齡退休可行方案

  少數學者反對同齡退休并從不同角度予以論證。有學者經過數據分析后提出, “近幾十年來, 我國人口預期壽命的提高并不表明老年人口的余壽也有大幅度的提高, 相反老年人口的預期壽命提高的幅度很小, 加之我國人口的健康預期壽命也比較低, 提高退休年齡的這方面根據不足。”[3]有學者認為, “這種‘差別待遇’就是給予女性以更多特殊的保護。相反, 如果讓女性和男性在勞動領域里享受完全相同的權利和義務, 則女性的地位難免如‘燭燒兩頭’, 比男性的地位更加艱辛。”[4]

  更多的學者支持同齡退休, 這始終是學界的主流觀點。如有學者認為, “退休制度中婦女比男性早退休的規定是“直接導致女性在各方面的不平等”的重要因素, 因此, 改革現行退休政策, 統一男性和婦女的退休年齡, 是最終實現男女平等的重要途徑之一。”[5]有學者提出, “純粹基于性別進行分類的男女不同齡退休制度存在違背憲法上的男女平等原則的嫌疑, 應該進行修改, 實現男女法定退休年齡的統一化。”[6]有學者立足國際視角, 指出“近10年來, ‘男女退休年齡不平等’一直是國際社會批評中國未能很好地履行國際承諾、執行聯合國《消除對婦女一切形式歧視公約》和第四次世界婦女大會《行動綱領》的主要例證, 且對于提高我國的國際聲譽十分不利。”[7]

  可見, 是否同齡退休的爭議源自于學者們對男女平等在退休領域適用形式的看法有所不同, 反對者認為男女生理、心理方面的差異不容忽視, 將差齡退休視為實質平等的體現;而支持者則認為我國目前在退休領域已具備實現同齡退休這一形式平等的條件。

  實質上的平等權僅僅是現代憲法對形式上的平等原理進行修正和補足的原理。[8]法治發達國家普遍以形式平等為先, 實質平等作為補充。若具備形式平等的條件, 差別對待則會構成歧視。

  1978年進行退休年齡的立法時, 因建國初生育未受到限制, 女性在50歲左右就需要承擔繁重的撫養義務, 且受教育程度普遍低于男性, 出于對諸如此類因素的考慮, 賦予女性早退休的特權符合實質平等的要求。而社會經過四十年的發展, 作為當年立法依據的事實已發生深刻變化, 女性與男性在各方面的差異逐步縮小, 在社會工作的承擔上趨于平等, 繼續堅持差齡退休的做法不再符合實質平等, 同齡退休是大勢所趨。

  退休年齡的模式如何構建成了當務之急。國家“十三五規劃”提出的“出臺漸進式延遲退休年齡政策”為制度設計指明了大方向, 但具體內容仍在商定之中。一些學者提出了自己的意見, 如“以勞動年限為基準構建多層次彈性退休年齡結構”[9];如“適當區分不同的職業與人群, 適用不同的退休年齡制度”[10];又如“將延遲退休年齡納入法治化的軌道”[11]等。

  但畢竟學界此前更側重于討論延遲退休的必要性與可行性, 對具體方案的思考尚未充分, 制度設計仍有很大的設想空間。此時不妨對域外退休制度進行考察, 從中汲取有益經驗。

  三、域外退休制度改革的經驗借鑒

  隨著老齡化浪潮在全球興起, 改革退休制度已成為共識。各國都紛紛根據國內情況對退休制度進行了調整, 其中作為大陸法系典型國家與英美法系典型國家的德、美兩國的改革情況備受關注。

  (一) 德國的退休制度

  退休制度在德國語境下具有特殊性。德國與我國不同, 其勞動者領取養老保險金的行為與退休制度掛鉤但不等同, 養老保險金的領取不以退休為前提。此外, 德國的退休制度是制度的復合體, 主要由社會保障制度和勞動力市場制度組成。復雜的退休制度決定了德國存在多樣的退休渠道, 包括標準退休渠道與彈性退休渠道在內共五種。

  根據標準退休渠道, 1992年前德國標準退休年齡為男性63歲、女性60歲。1992年的《養老金改革法》將退休年齡自2001年起統一延遲到65歲并嚴格控制提前退休的條件。實際上, 德國在1996年便將退休年齡統一延遲至65歲。[12]2007年, 德國聯邦議院和聯邦參議院先后通過了自2012年起將退休年齡提高到67歲的法律, 將延長的2年分為24個月, 前12個月用12年過渡, 每年在上一年基礎上推遲1個月退休, 后12個月用6個月過渡, 使退休年齡在2029年提高至67歲。[13]

  德國亦是實行彈性退休的代表國家。改革前, 繳費滿35年的勞動者最早可在63歲領取養老保險金, 由于養老保險待遇本身沒有經過精算調整, 因此勞動者選擇提前退休更有利。1992年的養老保險改革增加了養老保險制度的精算公平性, 并鼓勵延遲退休。首先, 勞動者可選擇在62-67歲之間領取養老金。其次, 養老金計算公式中引入了精算調節因子, 65歲之前退休, 每提早退休一個月, 養老金減少0.3%;每延遲退休一個月, 養老金增加0.5%。[14]

  (二) 美國的退休制度

  美國雖然是制定社會保障法律的先行國家, 但即收即付的養老保險制度無法應對老齡化的沖擊。改革退休制度勢在必行, 而法定退休制度和養老金領取年齡規定是改革中的兩大重要內容。

  20世紀初, 美國規定了法定退休年齡并在勞動力市場不斷完善的過程中逐步修改法定退休制度。1978年, 美國修改《就業法案反歧視年齡規定》, 將法定退休年齡提高到70歲。國會在1986年修改該規定, 除特殊行業外, 禁止根據年齡對職工實行強制退休, 這實際上廢除了法定退休制度。

  為防止法定退休制度廢除后引發提前退休的熱潮, 美國采取了多種措施提高正常退休年齡。

  1935年美國社保制度建立之初, 領取養老金的年齡為65歲。1956年社會保障修訂法案將女性最早領取養老金的年齡限定在62歲, 1962年改革法案將男性的與女性的統一并嚴格限制提前退休。自1961年起, 不論男女正常退休年齡都統一為65歲。

  1983年, 美國的社保修訂案計劃從2000年起將勞動者的退休年齡延長至67歲, 并針對各年齡段采取不同措施, 具體包括:出生在1937年-1942年的每年推遲2個月退休, 出生于1943-1954年的退休年齡為66歲, 1955年后出生的每年推遲2個月退休, 出生在1960年及以后的退休年齡為67歲。[15]

  此外, 自1972年起, 美國已達正常退休年齡仍推遲退休者可獲得延遲退休補助。延遲退休補助制度最早規定每推遲一年退休, 增加其養老金1%, 這一標準在1977年提升至3%, 1983年至2009年間逐漸提高到8%, 目前實施的延遲退休補助根據退休者出生年份的不同計發不同的延遲退休補助標準, 年增長率最高仍為8%。[16]

  (三) 兩國退休制度的啟示

  德、美兩國作為社保制度完善的發達國家, 其各自對退休制度的建構與改革中存在許多共通點值得借鑒。

  第一, 同齡退休是法治發達國家的共識。德、美兩國在上世紀后期均實現了男女同齡退休。實際上, 絕大多數國家在規定退休年齡時均不考慮性別或身份的差異。截至目前, 全球已有近160個國家 (地區) 統一了同齡退休。我國正處于法治建設的關鍵時期, 應積極回應法治的需要, 抓住機遇推行漸進式延遲退休以實現男女同齡退休。

  第二, 延長退休年齡需經歷較長的過渡期。德國花了足足18年過渡才將退休年齡延長至67歲, 美國在提高退休年齡時亦每年僅延長2個月;此外, 自立法確認至正式實施延遲退休亦間隔數年甚至十數年之久。我國推行同齡退休也應當“小步慢走, 漸進到位”。現行退休制度在我國已沿用四十年, 勞動者已產生適應性甚至依賴性, 不少人難免對延長退休年齡直至同齡退休心存抵觸, 故有必要為勞動者提供充分的緩沖期, 小步邁進逐漸實現同齡退休。

  第三, 應賦予勞動者選擇退休的權利, 實行靈活退休。德國設定了彈性退休的渠道, 美國亦取消了法定退休年齡。我國在堅持同齡退休立場的同時, 也應兼顧實質平等, 賦予滿足條件的勞動者選擇提前退休的權利。

  第四, 有必要采取一定的激勵措施鼓勵延遲退休。德國采用精算調整養老保險待遇的方式賦予延遲退休者更多的養老金, 美國亦為延遲退休者提供補助, 以此來提高老年勞動力的市場參與率。我國在實施延遲退休最終實現同齡退休的過程中, 也需輔之相應的激勵機制以提高勞動者延遲退休的積極性。

  四、同齡退休的中國模式

  作為特別平等權的性別平等, 始終是全社會關注的重點, 因性別差異而不同的退休年齡自始便飽受爭議。隨著社會法治的進步與女性意識的覺醒, 民眾對男女同齡退休有了更廣泛的思想認同, 而社會的飛速發展與劇烈轉型也為實現這一理想提供了充分的現實條件。“十三五規劃”中提到了“出臺漸進式延遲退休年齡政策”, 這意味著實現男女同齡退休的時代契機已經出現, 故本文提出同齡退休的可行方案供未來改革時參考。具體內容如下:

  (一) 堅持平等權的要求, 構建同齡退休的基本框架

  首先, 根據現行規定, 不單是異性之間, 即便是不同職業身份的女性也適用不同的退休年齡, 這顯然有違平等權的要求。伴隨勞動力市場的規范, 勞動者在不同崗位間的流動日益頻繁, 企業為追求利潤最大化, 其內員工同時具備“干部”與“工人”身份的情形屢見不鮮, 此時仍區別對待既不現實亦不合理, 故應摒棄“女工人”與“女干部”的身份劃分, 全體女性統一退休年齡, 這是實現同齡退休的重要前提。

  其次, 目前我國女性比男性早5至10年退休, 為實現同齡退休, 勢必要延遲女性退休年齡。建議在統一女性退休年齡的前提下采用“女先男后”或“女快男慢”的策略, 若遵循前者, 可規定自未來某年起, 每年延遲女性退休1個月或2個月, 直至退休年齡同樣達到60歲后, 再考慮將退休年齡按前述速率統一繼續推遲;若遵循后者, 則可規定自未來某年起, 女性與男性同時延遲退休年齡, 但女性每年延遲4個月, 男性每年延遲1個月, 以女性統一于55歲退休為例, 經過20年的時間可實現同齡退休, 此時男、女性的退休年齡皆為61歲。根據學者的測算, 2010年我國男性的健康工作壽命為61.64歲且健康工作壽命存在下降趨勢, [17]故退休年齡統一于60歲或61歲的設定相對比較穩妥, 當然若未來有新的研究數據則可作相應調整。

  最后, 在堅持男女同齡退休的剛性前提下, 應實行柔性的彈性退休制度。完善的制度必然考慮現實的差異, 平等的內涵中包含合理的差別。即便是當下, 亦非全體勞動者均支持延長退休年齡, 有相當比例的勞動者對漫長的工作生涯心存排斥。為追求實質平等, 平衡不同工作強度崗位上勞動者的利益, 有必要實行彈性退休。我國雖存在提前退休的制度, 但在實踐中具有強制性, 女性的提前退休年齡過早且男女差距較大。故建議在統一最晚退休年齡 (如61歲) 的前提下, 取消強制提前退休的規定, 賦予滿足條件的勞動者自50歲起選擇退休的權利, 但在執行初期該權利仍應限于從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或者其他有害身體健康的工作的勞動者享有, 待過渡至條件成熟再普及全體勞動者。

  (二) 配套相應的養老金獎懲機制

  在構想的同齡退休制度中, 延遲退休年齡與彈性退休均不可或缺, 故有必要效仿域外各國的做法, 扣減提前退休勞動者的養老金, 對延遲退休年齡的勞動者進行養老金補助, 減少或增加的比例按照提前或延遲的年份累計, 以此來激發勞動者延遲退休的積極性。

  對此, 有關政府部門需在實行同齡退休前做好調研, 重新調整養老金的計算方式, 加大養老金的補償力度以彌補延遲退休給勞動者增加的壓力。

  目前影響養老金計算方式的因素主要包括工作年限、退休年齡、支付年限、支付金額等, 建議在未來調整時加入工作強度、身體狀況、家庭負擔等考慮因素。

  (三) 將同齡退休的改革納入法治化的軌道

  “重大改革于法有據”, 同齡退休的改革必須從法治破題。《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》與《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》 (國發[1978]104號) 是目前法定退休年齡的依據, 但這兩部法規明顯層級較低。既是規范退休這一基本權利, 理應上升至法律層面, 且名為“暫行辦法”卻沿用40年之久, 顯然不妥。

  按照立法邏輯, 既然有《勞動法》等保障勞動者工作的權益, 也應有維護勞動者退休后權益的相應法律, 故建議整合目前所有關于退休制度的規定并由全國人大制定《中華人民共和國退休法》, 以明確勞動者的退休權, 對同齡退休制度與勞動者退休權益進行法律保障。

  若目前尚不具備制定《退休法》的條件, 則可先在《勞動法》《就業促進法》或《婦女權益保障法》等法律中增補同齡退休的條款, 待時機成熟再制定專門的退休法律。

  (四) 推行同齡退休的時間節點需要慎重

  現行的法定退休年齡在我國已沿用40年之久, 短期內便將其改變既不符合社會現實又不公平, 容易引起勞動者的抵觸心理并激化社會矛盾, 且與同齡退休配套的養老金計算新方式與法律體系需要花費相當長的時間去調整與制定。

  按照我國目前的進度, 2020年前有望提出漸進式延遲退休年齡政策的方案, 但建議起碼從2025年開始實施, 為勞動者留足緩沖的時間。

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